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关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见

 

 

 

 

扬委农〔201734

 

 

关于完善农村土地所有权承包权

经营权分置办法的实施意见

 

为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发[2016]67号)和省委办公厅、省政府办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》(苏办发[2017]2号)文件精神,现就完善我市农村土地所有权、承包权、经营权分置(以下简称三权分置)办法提出如下实施意见。

一、加快形成农村土地三权分置格局

顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度要求,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行农村土地所有权、承包权、经营权(以下简称三权)分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。近年来我市农地流转呈现主体多元化、方式多样化的趋势,截至2016年底,全市土地集中型经营面积达169万亩,占承包地面积一半以上。总的看,我市三权分置格局已基本形成,但还存在三权内涵和权利边界不清、所有权主体不明、经营权流转机制不够健全等问题。完善三权分置办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥三权的各自功能和整体效用,加快形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。

(一)切实落实集体所有权。农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本,必须得到充分体现和保障,不能虚置。一要处理好村、组集体土地权属关系。我市农村集体土地的所有权属基本是以组级农村集体经济组织成员所有为主,村民委员会或村经济合作社依法代村民小组行使承包地发包权的,不改变各村民小组集体土地的所有权,村民小组合并的,不得随意改变原各村民小组集体土地权属关系。二要保障好农民集体所有权。村、组集体坑塘、路沟及路旁、渠旁、沟旁等未包到户的闲散地块,归村、组集体所有;高标准农田建设以及土地流转后,整理新增、流转溢出土地归村、组集体所有。三要落实好农村土地集体所有权。农民集体是权利主体,在承包地发包、调整、转让、监督、收回中,充分体现和保障农民集体对集体土地占有、使用、收益和处分的权利。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权根据农民意愿,将农户申请退出或流转给农民集体的承包地,以及集体机动地直接组织生产经营,兴办集体农场、合作农场或对外出租;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;有权对承包农户和经营主体使用土地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并必须经农民集体(发包方)同意;流转土地承包经营权的,须向发包方书面备案。积极探索建立县级生态补偿机制,鼓励农民集体保护耕地数量和质量,促进土地资源可持续利用。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。

(二)稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变,严格保护农户承包权。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善三权分置办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过相关程序转让、互换、出租、转包、入股或其他方式流转承包地,流转价格、流转期限由流转双方在承包期内协商议定,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。承包农户有权以承包土地经营权入股参与组建土地股份合作社,发展农业适度规模经营,并按承包土地的股份享受经营收益,有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的集体成员依照规定参加被征地农民社会保障。不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

(三)加快放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。在完善三权分置办法过程中,要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,有权依法依规建设农业生产、附属、配套设施,有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体改良土壤提升地力或对土地掠夺式经营的,依照流转合同约定获得合理补偿或赔偿。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经原承包农户或其委托代理人书面同意,并向发包方书面备案。原承包农户没有书面同意的,不得再流转土地经营权或依法依规设定抵押。流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。因承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的,经营主体有权依法获得合理补偿。各县(市、区)农村产权交易市场要抓紧完善流转合同中涉及经营权再流转、抵押、复耕保证、实物计租、贸币兑现等条款。加强对土地经营权的保护,引导土地经营权流向本地种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。

(四)逐步完善三权关系。农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,农户承包经营权通过土地流转派生出土地经营权,三权在实践中互相依存并不断发展完善。各地在落实三权分置过程中,要坚持尊重农民意愿、守住政策底线、循序渐进、因地制宜、市场取向等原则,充分发挥三权的各自功能和整体效用,积极探索有效实现形式。

二、确保三权分置稳步实施

完善三权分置办法涉及多方权益,是一个渐进过程和系统性工程,要坚持统筹谋划、稳步推进,确保三权分置有序实施。

(一)全面完成确权登记颁证工作任务。确认三权权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系,才能确保三权分置得以确立和稳步实施。全面完成农村集体土地所有权确权登记颁证工作,依法明确农村集体土地所有权主体代表,及时提供确权登记成果,切实保护好农民的集体土地权益。全面完成农村承包地确权登记颁证工作,做到地块、面积、合同、证书四到户,面积、合同、登记簿、证书四相符,切实保护农户承包土地的用益物权。建立省、市、县统一的农村土地承包经营权信息应用平台,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。加快确权登记颁证成果应用,逐步扩大承包经营权权能。

(二)建立健全土地流转规范管理制度。土地经营权流转,是实施三权分置、放活经营权的主要方法,必须依法依规、有序推进。要充分尊重农民在流转中的主体地位,农民集体组织统一流转,要征得承包农户同意并履行书面委托手续。土地流转期限超过一年的,要签订规范的书面流转合同,并经农村产权交易市场鉴证。加强农村产权交易市场规范化、制度化建设,规范市场运行,突出市场公益性质,免费为流转双方提供信息发布、产权交易、合同鉴证、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认,促进土地经营权权能更好实现。对流转用于粮食规模经营的土地租金,积极推行实物计租、货币兑现的定价办法,探索建立县内区域指导价发布制度,兼顾承包农户和经营主体的合理收益。严格控制工商企业或单个经营主体长时间、大面积租赁农户承包地,不得强制农户流转,防止来了老板、赶走老乡对经营项目的预期效益和经营风险进行评估。

(三)构建新型经营主体政策扶持体系。新型经营主体是实施三权分置,加快放活经营权,发展农业适度规模经营的主要力量。要推进家庭农场、农民合作社、集体合作农场、农业产业化龙头企业、农业服务组织等新型经营主体共同发展。积极实施家庭农场主培训行动,培育一批省、市级示范家庭农场和绿色家庭农场。深入开展农民合作社规范化建设整体推进行动,巩固扩大农民合作社综合社试点。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。完善新型经营主体财政、信贷保险、税收、用地、项目扶持等政策。推进新型职业农民培育工程,大力开展教育培训、规范管理和政策支持三位一体的新型职业农民全程培育,将职业农民培养成建设现代农业的主导力量。

三、强化三权分置的组织保障

(一)加强组织领导。实施三权分置是深化农村土地制度改革的重要举措,对于提升我市土地资源合理利用水平、推动现代农业建设、促进农民增收具有重要作用。各级党委、政府要充分认识三权分置的重要意义,尽快研究制定具体落实措施,建立健全完善三权分置办法的政策支持体系。坚持问题导向,对实践中出现的新情况新问题要密切关注,及时总结,适时调整完善措施。加大政策宣传力度,注重典型示范,营造良好舆论氛围和工作环境。加强工作指导,强化干部培训,提高政策执行能力和水平。建立检查监督机制,督促各项任务稳步开展。各有关部门要按照职责分工,相互支持配合,强化协调沟通,形成齐抓共管局面,合力推动三权分置有序实施。

(二)鼓励基层探索创新。完善三权关系,丰富三权分置的具体实现形式,离不开广大基层干部群众的实践探索。充分尊重基层首创精神,在把握方向、坚守底线的前提下,鼓励基层结合实际,积极探索,尤其要加大土地股份合作改革的力度,依靠改革创新破解难题。支持在实践中积极探索落实农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式,合理界定农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系。激发广大农民群众和基层干部的改革热情,创建发展符合当地实际、遵循市场规律、促进农民增收的农村土地经营模式,让农民群众有更强的获得感。

(三)确保农村社会稳定。完善三权分置办法涉及多方权益,容易引发矛盾纠纷,必须高度重视,妥善调处化解,维护农村社会稳定。要按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》要求建立和完善镇村调解、县级仲裁、司法保障的多元化纠纷调处机制,加强乡镇土地承包调解组织和队伍建设,依托大调解中心建立健全符合当地实际、方便群众、快捷高效的土地承包经营纠纷调解组织、调解程序和调解方式。综合运用人民调解、行政调解、司法调解手段,加强部门配合与协作,形成调解工作合力,有效化解土地承包经营纠纷。县级政府要为农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供必要的条件,加强仲裁庭建设,将仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。强化农村土地承包经营纠纷仲裁体系,县(市)区仲裁委员会要按照省五个一要求(设立一个场所、建立一支队伍、出台一个规范、制定一部章程、保障一笔经费),加强能力建设,正常开展仲裁工作。对进入诉讼程序的纠纷,依法审慎办理。要确保将农村土地承包经营纠纷化解在基层、解决在当地,防患于未然,切实维护好农村社会稳定。

 

2017620

 


     
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